Algunas reformas estructurales en Uruguay.
Tabaré VERA MÉNDEZ
El pasado 17 de enero, los ejecutivos de la empresa Montes de Plata confirmaron desde la sede del Poder Ejecutivo su decisión de concretar la instalación de una nueva planta de fabricación de pasta de celulosa en el departamento de Colonia. Días antes el Ministro interino de Industrias había comunicado la decisión del gobierno de autorizar la instalación de dicha planta en el mismo emplazamiento que había sido elegido por la empresa esapañola ENCE, que formuló el proyecto inicial, y que terminó vendiendo casi la totalidad de sus activos a los inversores actuales, que son un grupo de capitales finlandeses, suecos y chilenos. Producirá un millón trecientas mil toneladas por año de pasta de celulosa a partir de una inversión de mil novecientos millones de dólares.
En ambos comunicados se refieren las caracteísticas principales del emprendimiento, el que fue definido como compuesto por tres actividades principales: la fabricación de pasta de celulosa a partir de madera de eucaliptus con la utlización de la tecnología más moderna disponible en la actualidad, la realización de obras dedicadas a la actividad portuaria y a la generación de energía.
Estas actividades que son la base de este emprendimiento son posibles porque el país ha venido tomando medidas para liberar el credimcimiento[1] mediante la toma de decisiones de transformaciones estructurales que vale la pena recordar.
Alberto Bensión escribió, refiriendose a las reformas estructurales llevadas a cabo entre 1974 y 2004: “Las reformas de política económica fueron en el sistema tributario, el comercio exterior, los sectores agropecuario, bancario y forestal, la política anti-inflacionaria y las instituciones del mercado de capitales. En el sector público fue reformada la administración central, incluyendo la inamovilidad de los funcionarios públicos, y también el sistema de seguridad social. La desmonopolización de servicios públicos alcanzó a los servicios portuarios, los seguros, los alcoholes, la generación y consumo de energía eléctrica, el asfalto y los servicios de telefonía, con exclusión de la telefonía fija. Finalmente, fue aprobada la concesión de servicios públicos al sector privado en los casos del Aeropuerto de Laguna del Sauce, el casino de Punta del Este, los servicios de agua y saneamiento de Maldonado, la doble vía Montevideo – Punta del Este y otras, las terminales de pasajeros y de contenedores del puerto de Montevideo, el hipódromo de Maroñas, el aeropuerto de Carrasco y los servicios de telefonía celular. También hubo concesiones en el ámbito de la Intendencia de Montevideo.”[2]
Si bien la evaluación de muchas de ellas arrojan resultados que pueden merecer alguna duda sobre su impacto de largo plazo, refirámonos a las que directamente tienen relación con las características del emprendimiento que se anuncia.
En primer lugar, la ley No. 15.939, de febrero de 1988, denominada “Ley Forestal”, declaró en el artículo 1 de “interés nacional la defensa, el mejoramiento, la ampliación, la creación de los recursos forestales, el desarrollo de las industrias forestales y, en general, de la economía forestal”.
En adición, el artículo 44 estableció que la implantación de bosques podrá recibir financiamiento por el monto de la inversión directa, calculado según el costo ficto de cada una de las etapas de implantación, excluido el valor del terreno”. Dos disposiciones legales posteriores, la ley No. 16.002 de noviembre de 1988, y la ley No. 16.170 de diciembre de 1990 determinaron que este subsidio a efectos de la plantación de bosques fuese de hasta un 50 % del costo ficto de la plantación.
En febrero del 2002, las metas del programa forestal de 1988 habían sido plenamente logradas por lo que se aprobó la ley No. 17.453,´que en su artículo 43 estableció un cronograma gradual de reducción del subsidio forestal de 25 % en el 2004, 50 % en el 2005 y 75 % en el 2006, estableciéndose su eliminación a partir del 1 de enero del 2007. Finalmente, en octubre del 2005, la ley No. 17.905 adelantó la aplicación del cronograma de eliminación del subsidio de la ley No. 17.453, disponiendo su derogación inmediata.
Entre 1988 y 2003, el subsidio fue, en promedio, de 99 dólares por hectárea. Teniendo en cuenta que en el período fueron plantadas 619.000 hectáreas de bosques, el costo del subsidio fue de 61:327.000 dólares. En el mismo período, el número de explotaciones forestales pasó de 178 a 1.015 y las personas ocupadas pasaron de algo más de 4.000 personas a 10.110. En total el costo fiscal de la promoción de las actividades forestales en ese período y teniendo en cuenta el conjunto de las exoneracines, fue de 93 millones de dólares. Por su parte en esos quince años, la inversión privada relacionada con el sector fue de 526 millones de dólares.
Esta aproximación sucinta al impacto de la”Ley Forestal” debe completarse citando el hecho de que, a partir esta decisión tomada hace poco menos de un cuarto de siglo, y las medidas complementarias que la siguieron, ha sido fundamental para desarrollar el complejo agroindustrial que hoy ya funciona con gran impacto económico general y con un efecto descentralizador de las actividades industriales que nadie puede negar. Ahora estamos frente a una nueva etapa de desarrollo industrial que también es la consecuencia de una de las políticas sectoriales más exitosas que haya conocido el país. La inversión privada extrajera está jugando un rol decisivo y eso también se debe a los tratados de protección de inversiones aprobados por el Parlamento uruguayo a iniciativa del Poder Ejecutivo.
En segundo lugar, desde el año 1916 el Poder Ejecutivo estaba facultado para decretar el monopolio de todos o cada uno de los servicios de puerto. La ley No. 16.246 de abril de 1992 dispuso una transformación fundamental de esta situación, con excepción de los prácticos.
El artículo 11 es el más importante de la ley, puesto que facultó al Directorio de la Administración Nacional de Puertos, con aprobación del Poder Ejecutivo, a otorgar concesiones, permisos o autorizaciones a personas físicas o jurídicas, de derecho público o privado, a los fines de realizar servicios portuarios tanto marítimos como terrestres, a contratar la prestación de servicios portuarios con terceros y a asociarse con capitales privados para la prestación de los servicios portuarios.
El capítulo II de la ley legisla sobre la mano de obra portuaria. Los servicios de estiba, desestiba, carga, descarga y conexos, así como las tareas de movilización de bultos en tierra que se realicen en los puertos comerciales, se prestarán en régimen de libre competencia. El artículo 22 dispone que los trabajos a bordo y en tierra se realizarán bajo una dirección única y que los poderes de dirección, así como los de organización del trabajo y de disciplina, corresponderán a los empleadores.
Estos cambios sentaron las bases para una transformación radical del negocio portuario, que se fue procesando en un período de tres años, hasta alcanzar un nivel adecuado de eficiencia, que continuó siendo perfeccionado en años posteriores, aunque a un ritmo más pausado.
Ya en el año 2004, los movimientos portuario de mayor significación fueron: 942.000 toneladas de madera, 695.000 toneladas de mercadería a granel y de 260.000 contenedores. En base a los precios actuales ese movimiento significa una facturación anual del orden de 22:000.000 de dólares. De haberse mantenido sin cambios los precios vigentes en 1992, este movimiento portuario actual significaría una facturación anual del orden de 60:000.000 de dólares. En una versión simplificada, la reforma portuaria de 1992 permitió entonces un ahorro para los usuarios, productores y consumidores del orden de 38:000.000 de dólares anuales.
De no haber sido por la reforma portuaria de 1992, y su efecto sobre la eficiencia de la operativa y sus precios, otra parte del movimiento portuario de la actualidad, seguramente más importante que la anterior, no existiría. Ello es muy evidente al menos en dos de los rubros que en la actualidad concentran el grueso de la operativa portuaria, como la exportación de madera y el movimiento de contenedores.
Por otra parte se ha desarrollado en el país una infraestructura portuaria que está en plena expansión y que también ha servido a la pujanza del complejo agroidustrial forestal. Por añadidura, sin esta otra transformación radical –la portuaria- no habría sido posible la definición de los principales negocios en los que se funda el actual emprendimiento de Montes del Plata.
En tercer lugar cabe anotar que el sector eléctrico en Uruguay ha estado sujeto a un sistema de monopolio legal de suministro de energía a favor de la empresa pública “Administración General de Usinas Eléctricas del Estado”, creada en 1912. En 1931, una nueva ley le concedió el monopolio de las comunicaciones telefónicas por cable, pasándose a denominar “Administración General de las Usinas y Teléfonos del Estado” (UTE), hasta que en 1975 se creó una empresa pública encargada de las telecomunicaciones, que retrotrajo la competencia de UTE a la “Administración Nacional de Usinas y Trasmisiones Eléctricas”.
Sobre esta situación, la Ley de Marco Regulatorio del Sector Eléctrico No. 16.832 de junio de 1997, ratificó el carácter de servicio público para las actividades de trasmisión, transformación y distribución de energía eléctrica, en cuanto se destinen total o parcialmente a terceros en forma regular y permanente, pero introdujo una modificación sustancial en la estructura del sector, al exceptuar de esa definición a la actividad de generación. La ley dispuso que la generación de energía eléctrica podrá ser realizada por cualquier agente, inclusive para su comercialización total o parcial a terceros en forma regular y permanente, siempre que lo realice a través del Despacho Nacional de Cargas y de acuerdo con las normas del mercado mayorista de energía eléctrica. Los suministradores del servicio público de electricidad podrán a su vez ser generadores de energía, en cuyo caso deberán conectar sus instalaciones con las de UTE. Los generadores podrán celebrar libremente contratos de suministro directo con distribuidores y grandes consumidores.
Hoy, la tranformación paulatina, y seguramente demasiado lenta de la matríz energética, se ha visto favorecida por la desmonopolización de la generación y es lo que permite al nuevo emprendimiento hacer más sustetable su negocio a la vez de hacer posible su participación en la generación de energía eléctrica. Por otra parate esta politíca desmonopolizadora es de mucho mayor alcance puesto que abre oporunidades para desarrollar emprendimientos específicos que seguramnte contirbuirán a un alivio a futuro de una de las principales restricciones que puede encotrar el crecimiento económico del país como lo es la disponibilidad de energía suficiente en condiciones competitivas para sustentar la actividad económica general.
Este es el Uruguay que queremos. Las tres reformas estructurales a las que hemos hecho alusión, han sido decisiones liberadoras de las capacidades sociales permitiendo que se pogan en marcha las energías para emprender. Se han generado nuevos marcos regulatorios en muchos casos mucho menos restrictivos y adecuados a la nuevas realidades inernacionales que comenzadas hace mucho tiempo, hoy están mostrado todo su potencial. Todos los partidos políticos que se han sucedido en el gobierno han aportado para que se puedan construir estas continuidades. Algunos a partir de su convencimiento y decisión expresa ponen en obra su voluntad politíca de llevarlas adelante. El partido que actualmente tiene la responsabilidad de gobernar, si bien se ha opuesto a casi todas ellas en el pasado, en el presente ha demostrado ser capaz de hacer buen uso de ellas, para el bien de todos. Mejor sería que los vientos de renovación ideológica que parecen soplar en la izquerda nacional cristalizaran en definiciones claras en estos temas, lo que ahorraría al país discusiones inútiles y dilaciones frustrantes en encarar acciones liberadoras del crecimiento que permitieran pensar en redistribuciones de ingreso y acciones positivas a favor del medio ambiente sustentables en el largo plazo.
Analistas políticos, al comparar las gestiones de la izquierda alemana y francesa cuando asumieron el gobierno en sus respectivos países, suelen resumir las diferencias entre las dos situaciones, diciendo brevemente que, mientras los socialdemócratas francesces encontraron serias dificultades para gobernar dejando al país -después de muchos años de gestión socialista - al borde de un triunfo de la extrema derecha[3], los alemanes fueron exitosos porque tuvieron su Godesberg[4] antes de asumir el gobierno, a diferencia de los franceses que procesaron mal, inacabadamente, su tranformación ideológica estando en el gobierno. Ojalá que no nos suceda lo mismo.
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